浙江省财政探索构建以绿色生态为导向的财政支农政策体系

来源:浙江省财政厅 2018-08-03 10:31

“十二五”时期,我国农业发展取得了巨大的成就,粮食总产量稳定维持在高位,农民收入增幅连续高于城镇居民,但同时也面临着农产品供给与市场需求不匹配、资源条件与生态环境日益趋紧、农民持续增收日益困难等问题。因此,在国内经济发展进入新常态、农业和农村发展出现新情况和新问题的背景下,财政支农政策体系和目标导向如何不断适应乡村振兴发展和农业供给侧结构性改革的新要求,如何进一步转变财政支农方式,有效提高财政支农资金使用效益,成为亟待解决的现实问题。

面对财政支农工作的新形势和新要求,浙江省要走出一条具有浙江特色、符合浙江实际,为全国农业农村现代化建设提供实践探索经验的新路子。以保障粮食等主要农产品供给安全、农民稳定增收和农业生态环境保护为政策目标,以农业供给侧结构性改革为支撑导向,以体制改革和机制创新为根本途径,加快建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系,提升财政支农政策的精准性、指向性和实效性,更好发挥财政支农资金的引领撬动作用。

一、完善以绿色生态为导向的财政支农政策保障体系

(一)优化财政支农结构,突出绿色发展政策导向。要在梳理现有部门政策清单的基础上,进一步优化财政支农结构,从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入手,将政策支撑重点和支撑方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来,加快推动相关财政支农政策的改革完善,清理整合不符合绿色生态的支撑内容,突出绿色发展的政策导向。

(二)明确部门主体职责,提高事权与支出责任匹配度。按照探索建立涉农资金统筹整合长效机制的要求,合理划分浙江各级政府的事权边界,对于直接面向基层、量大面广和市县能有效承接的事项,进一步下放审批和管理权限,赋予地方相机施策和统筹资金的自主权,由市县在省定的框架和使用方向范围内自主立项和分配使用。同时,从横向管理部门角度,结合机构改革,合理界定农办、农业、水利、林业、海洋渔业、国土、气象等多个政府部门的职责范围,协调不同部门归口管理但绩效目标一致或类似的财政支农政策,统一标准、分头落实,促进财政支农政策相互衔接,逐步实现同一任务事项按照部门职责分工由一个行业部门统筹负责,避免同一事项的重复投入。

(三)正确处理政府与市场的关系,发挥市场决定性作用。由于农业的弱质性与重要性,既需要政府的干预,做“加法”,不断加大对农业产业转型升级、农业资源保护和生态修复等方面的财政投入,也需要借助市场这只无形之手,在大力发展以绿色生态为导向的现代农业的过程中,政府应当尝试做“减法”,减少对微观经济活动直接干预,并通过探索政府购买服务等方式,引入市场竞争机制,发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步提升财政支农资金使用绩效,改变农业农村公共产品和服务供给低效率的局面。

二、从供给侧发力,推进农业绿色可持续发展

(一)支撑绿色农业产业体系建设。顺应城乡居民消费结构升级的趋势,围绕浙江省委、省政府提出的“全省建成100个一二三产业深度融合的现代农业园区、200个集产业园科技园创业园功能于一体的农业可持续发展示范园、100个特色农业强镇和80条每条产值10亿元以上的农业全产业链,保护好800万亩粮食生产功能区”的决策部署,引导农业产业结构加快调整,大力发展绿色种植、绿色养殖、绿色捕捞等高效生态循环农业和绿色生态渔业模式,推动粮食生产功能区、重要农产品保护区和现代农业产业园区向绿色发展转型;支撑农事体验、休闲观光、创意农业、“互联网+农业”等新产业新业态示范推广,促进农村一二三产业融合发展。

(二)支撑引导绿色农业生产模式。积极推进农业生产全程社会化服务、畜禽粪污资源化综合利用,加快畜禽和水产养殖绿色发展,支撑绿色防控和统防统治,加大有机肥、沼液、秸秆还田、有机肥养分替代配方肥、新型肥料应用,探索建立畜禽粪污、秸秆、废旧薄膜、养殖尾水等农业农村废弃物统一收集处理的有效机制。积极开展绿色生态农业产业关键共性技术研发和攻关,加快农业科技成果转化,加强农业科技创新与推广服务团队等平台建设,集成推广应用绿色增产技术和模式,推进粮油战略产业和农业主导产业绿色转型。

(三)加大农业资源保护和生态修复财政投入。落实最严格的耕地保护制度,将粮食生产功能区、现代农业园区、重要农产品生产保护区优先划入永久基本农田示范区,合理利用耕地资源,构建耕地保护长效机制。强化农田污染防治,支撑建立和完善农田土壤污染防治监测预警体系。完善森林生态效益补偿制度,按照公益林所处生态区位重要性等因素,实行分类补偿。探索建立湿地保护制度,加强海洋渔业生态保护区建设和管护,加快远洋渔业发展,逐步建立养殖业油价补贴、渔业捕捞作业、渔业资源保护及产业转型升级相协调的新型产业政策机制。

三、充分发挥财政资金的引导撬动作用

(一)巩固传统领域的金融信贷支农力度。针对农村金融高风险、低收益等特点,继续通过财政支农政策引导,鼓励金融机构加大农村信贷投放,缓解服务“三农”与分散金融风险之间的矛盾。

(二)积极推进农村金融创新。加快农村土地确权等资源资产权属认定,推进农村自然资源资产信息系统建设,推动部门确权信息与银行业金融机构联网共享。深入推进林权抵押贷款、承包土地的经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点,探索开展大型农机具融资租赁、农业生产设施抵押贷款、公益林补偿收益权质押贷款试点,不断增加农民的财产性收入。

(三)创新“三农”财金合作机制。加强“三农”财金合作顶层设计和中长期财金合作机制研究,创新政府与金融机构的战略性合作机制,着力推进财政政策与金融机构的投融资需求对接,探索建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元化立体型支农政策体系和合作共赢的有效模式,引导撬动金融资源更多投向农业农村,要实现构建以绿色生态为导向的财政支农政策体系的目标,下一步还必须加强对改革的质量监控,适时调整优化财政支农政策改革具体措施,确保改革措施与政策目标始终保持契合和匹配。

一是注重改革方案的顶层设计。财政支农政策体系改革完善,不仅关系到事权与支出责任的划分改革,还涉及到政府与社会、政府与市场边界的合理界定,工作量大,涉及面广。因此,必须要注重改革方案的顶层设计,包括成立相应的组织领导机构,分解落实建立以绿色生态为导向的财政支农政策改革任务,还要建立全过程考核评价机制,量化考评指标,规范考核程序,建立全面、规范、可操作性强的工作考核推进机制和管理体系。

二是建立改革推进的纠偏机制。在科学研判财政支农政策环境变化趋势的基础上,建立政策改革的修正与纠偏机制,即按照财政支农体制机制改革方向,进一步调存量、优增量,压减乃至取消作用于“无效供给”和“低端供给”的政策项目,加大对“有效供给”和“高端供给”的投入力度,提高财政支农政策的指向性和精准性,引导农业供给侧的各项优质要素从需要“去产能”的领域,更多地流向需要“补短板”的领域。同时,积极开展财政支农政策的第三方评估,建立起以中介机构为基础,政府咨询委、政协专业委员会、行业学会、高校智库为支撑、社会公众或受益对象参与的第三方评估机制,以评估的独立性、权威性保证评估结果的公正性,逐步形成有效的外部制衡机制,确保改革始终处于向前发展的轨道中。

三是抓好改革措施的实行落实。首先,要充分利用“大数据”,督促推进农业绿色生态发展。整合现有信息数据基础,建立新型农业经营主体的信息数据库,以提高补贴精准性与实效性为目标,构建能进能退的动态调整机制;通过实地调查结合卫星遥感等科技手段,有效防控田块面积、种植品种核实等关键风险点,全面掌握绿色生态农业发展情况,建立不诚信行为的惩处机制,确保财政支农资金真正发挥引领绿色生态农业发展的作用。其次,要加强监督管理,严格财政资金使用。全面落实绿色生态导向的财政支农资金预算,并严格预算实行“刚性”,不能留有“缺口”或虚列开支。严格实行财政支农资金管理相关制度,规范绿色生态导向的财政支农资金使用行为,提高资金使用的安全性和有效性。加强绿色生态导向的财政支农资金事前、事中、事后监控,将日常检查与重点抽查有机结合起来,加大对违规、违纪事件的查处力度,不断提高绿色生态导向的财政支农资金使用效果。第三,要加强舆论宣传引导,营造良好的改革氛围。充分利用电视、网络、报刊、杂志等多种媒体和方式,加强宣传报道,全面阐述建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的必要性和重要性,准确解读相关改革内容和政策措施,为财政支农政策改革营造良好的舆论氛围。

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