吴舜泽:新时代生态环境政策的发展趋势

来源:E20水网固废网 2018-04-08 13:31

十九大提出,中国特色社会主义进入了新时代,新时代下,生态环境保护成为实现经济高质量发展、人民对美好生活需求的重要支撑,这也对当下生态环境工作提出了更高的目标和要求。立足新时代启程的重要时间节点,生态环境政策制定的立足点、发展现状和未来趋势是什么?将对环境产业的发展产生怎样的影响?2018年4月2日,生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽对此发表了自己的看法。

以下根据发言嘉宾演讲内容整理,未经本人审核。

新时代、新要求、新目标

“十三五”规划提出,要使供给能力满足广大人民群众日益增长,不断升级和个性化的物质学问和胜利前进需要。随着去年十九大的召开,我国步入新时代,经济转向高质量发展,社会主要矛盾转化为美好生活需要和不平衡不充分之间的矛盾。新时代对生态环境治理体系构建等提出了更高的要求,吴舜泽表示,这是新时代生态环境工作必须奋进的新目标,也是未来的政策导向。

1. 绿色发展与高质量发展一体两面

2014年,中央经济工作会议上提出经济新常态,解决怎么看经济的问题,后来提出供给侧结构性改革,解决工作的主线问题。2017年,十九大包括中央经济工作会议提出我国的经济转向高质量发展阶段,主要解决发展目标、发展内涵的问题。

吴舜泽认为,绿色发展与高质量发展一体两面,需要以此为契机,进行考核指标体系在内的经济社会系统转型。一方面,高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,是体现新发展理念的发展,是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。另一面,高质量发展是从“有没有”转向“好不好”,其中重要的一点就是生态环境质量是不是向好的方向转变。这对生态环境保护提出了更高更严的要求,也提供了更加广阔的空间和更大的机遇。

2. 生态环境问题与经济社会问题日益交织,是一个复杂而敏感的新阶段

吴舜泽认为,目前生态问题与经济社会问题日益交织,是一个复杂而敏感的新阶段。在他看来,现在到了追求高质量发展而非高速度增长的新阶段,但全社会思想意识统一、路径方法探索、新老动能转换还将在一定时间内持续,对待绿水青山就是金山银山还会有表里不一的情况。同时,区域和行业分化的特征也决定了环境与经济关系出现了四个象限的分化,在高质量发展进程上也存在差异,因此,不能急于求成、过于乐观。这些年,时不时会出现环境与经济关系的一些“典型”事件,比如舍弗勒事件、煤改气、环保督察执法影响经济,这些都反映了环境与经济关系的复杂性。

3. 新时代生态环境政策是过去政策的延伸和提升

从时间维度看,吴舜泽表示,新时代生态环境政策是过去政策的延伸和提升。从大的趋势判断,未来3-5年内,与经济社会发展趋势相比,生态环境政策还会处于一个快速改革发展、快速变动的过程中,逐步走向基本定型。

关于绿色发展与治本政策

十九大报告将绿色发展作为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的第一位任务,这反映了新时代下的新考量,也反映了治标与治本的关系把握。

生态环境保护作为高质量发展的前提和手段,是人民美好生活的重要内容和目标,是高质量发展的重要前提和判断标准,是经济高质量发展的重要手段和推动力,而绿色发展政策往往是治本的政策,是源头性的政策,是全面的综合政策。特别是十九大报告提出,要把污染防治攻坚战作为迈向高质量发展必须跨越的关口,因此,生态环境政策的制定不能只关注环保,还需要从经济发展的轴线上去思考。吴舜泽表示,未来,生态环境政策将着力促进绿色发展。

第一,继续做减污染的存量和控污染的增量同步和并重。在空间布局上,强调要增加生态环境容量;在源头上,强调节约资源和能源,推进技术进步、培养新动能,以此构建一个节约环保的国民经济体系,实现绿色发展、源头防治、全民共治。

第二,实施综合协调、源头防控、综合决策手段和政策。在改善生态环境质量的同时,强化生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单“三线一单”的硬约束,倒逼发展质量不断提升,优化产业布局与结构,实现环境效益、经济效益、社会效益多赢。同时,还将继续开展中央环保督察,提高地方党委、政府及其有关部门生态文明建设责任意识,切实落实新发展理念;加大企业环境违法行为查处力度,大力整治京津冀及周边地区“散乱污”企业,有效解决“劣币驱逐良币”问题,为守法企业创造了公平竞争环境。此外,将逐步提高污染物排放标准,促进产业技术升级、绿色转型。

未来,生态环境政策方向将从过去后端、末端政策向前端推进,一方面主要体现在守住底线、不碰红线,要在生态环境容量过紧日子的前提下,建立硬约束,另外,政策还将综合考量产业结构、能源资源结构、交通结构、用地结构、城镇布局等。

吴舜泽强调,从经济发展的角度来看,生态环境保护所影响的经济增长,是那些损害生态环境的增长,是那些对人民美好生活带来负效果的增长,是那些影响国家长远发展的“黑色增长”。

加快总体改善生态环境质量

“生态环境的所有工作是解决社会主要矛盾,既然主要矛盾发生转变,老百姓对美好生活的向往发生转变,大家就奔着这个方向去加大攻坚力度。” 吴舜泽表示,污染攻坚实现质量改善是一个政治责任,未来,既要守住“质量反退化、不降级”这一底线要求,坚决实行达不到质量目标的要严格问责,同时,会进一步强化信息公开、公众参与、全民行动,增加民众获得感,以满足以人为本的发展。

1. 长远谋划与重点突破、阶段歼灭

近五年,人民对生态环保的需求日益强烈,十八大以后,“两会热点调查”生态环保话题关注度位次都在前十名。吴舜泽表示,因此,环境政策应当做好长远谋划与重点突破、阶段歼灭。“罗马不是一天建成的,环境污染不是一天恶化的,所以改善起来也是比较难的,需要打好突出重点的攻坚战,还要有打持久战的系统安排。”

目前,高质量发展、绿色发展作为长期的奋斗目标已经成为共识。但整体来看,全国各地区各领域发展并没有全部驶入绿色发展轨道,未来还有很长一段路要走,这一点需要充分认识,不能乐观。吴舜泽特别提到,打赢“大气十条”不意味着空气污染防治的质变,各项部署稳中求进、重点突出、扎实推进、稳中求进。

2. 更加强化系统治理、更加强调精准施治

环境质量改善离不开系统施治和综合治理。刚刚完成的国家机构改革,让生态环境领域改变了九龙治水局面,也为系统治理创造了基础,而系统治理也将引导综合管理的需求转变。另外,随着生态环境质量改善难度的加大,精准施治要求越来越高,亟需配套“稳、准、狠”的精细化政策。吴舜泽表示,未来环境政策要分阶段、分区域、分人群提出中长期目标。

3. 负、正两个政策基调

在改善环境质量的政策导向上,吴舜泽提出了两个基调:

第一个是遏制负外部性,即污染环境者承担责任的政策制度,目前,这一机制基本健全,未来将重点放在政策制度的体系化、内生化,包括按日计罚、损害赔偿、责任追究、环境司法等方面。

第二个是彰显正外部性,即改善环境者得利的政策制度还需要加快建立,包括生态环境优质优价的需求、价格、产权、财税、金融、绿色消费等政策;高质量发展或绿色发展的考核评估激励体系、生态补偿、转移支付、自然资源收益,让生态环保为经济做加法,兑现生态产品价值、生态环境价值。

绿水青山既是自然财富,又是社会财富、经济财富;走生态优先、绿色发展之路,使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。在吴舜泽看来,这两句都体现了生态环境政策要导向彰显正外部性,他表示,目前正在朝这个方向努力,未来还有大量、长期的工作要做。

(四)督察问责与监管执法

当前,我国环境监管呈现三大新特征:一是过去单一靠行政执法,目前则是行政执法与环境司法同步;二是综合激励与严惩重罚并重,尤其体现在2018年生态环境损害赔偿制度改革推向全国全面实施;三是以排污许可证制度落实排污者主体责任与社会监督问责。

在吴舜泽看来,去年,督察问责、监管执法工作可以看做是一个压力测试,实现了环境保护与经济的双赢,可以看出,推行绿色发展、加大环境保护力度对经济压力的影响是适宜的、可行的,力度是能接受的,总体效益还行,相关成本是可以在行业上下游之间的利益重新分配并保持新的平衡。吴舜泽强调,依法常态化严格监管,只要是按照法规标准,传达稳定可靠的长期预期,对所有市场主体是平衡公平的就可以。

“环保常态化严管是对市场竞争秩序的厚爱和推动高质量发展的真招,惯孩子实际是不可持续的。”吴舜泽表示,严格的环境监管作用于各类排污主体和相关方,本质上不会增加较长时期内的社会总成本,只是调整环境成本在时空上的利益分配格局和生产关系。目前,我国所有经济成分的市场主体在环境保护上是平等的,压缩环境成本用来加快个别企业或局部地区的短时间“发展”,往往形成了企业偷排、环境受害、下游“吃药”、公众遭殃、政府买单的局面,或者“前人排污获取蝇头小利,后人花大代价修复环境”的局面,甚至会明显增加全社会的环境总成本。依法严管,只是将掩盖的、被其他人承担的、由自然界后续加倍偿还的成本回归到常态。

吴舜泽认为,环保政策对经济长期利好,短期影响较小,搞环保也可以拉动经济(详情请参见:吴舜泽:常态化的严格环保监管综合效益显著  局部短期影响需全面辩证分析)。

吴舜泽透露,国际环境政策有如下六个方向的趋势,我国也正在经历这些方面的转变:一是法制先行,执法从严;二是加快经济转型和产业转移;三是推进能源结构调整和效率提高;四是注重科技进步;五是强化环境经济政策激励;六是建立政府、企业和公众的制衡与伙伴关系。

(五)政策目标:生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化

对于新时代下我国生态环境政策未来的走向,吴舜泽表示,目前正在着力实现六个转变:

在工作动力上,从以自上而下为主,向自上而下、自下而上相结合转变,努力构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;在工作目标上,从以抓污染物总量减排为主,向以改善生态环境质量为核心转变,努力提供更多优质生态产品;在工作任务上,坚决向污染宣战,着力解决突出环境问题的同时,加强生态系统和生物多样性保护,推动加快形成绿色生产和生活方式;在工作格局上,从环保部门单打独斗的“小环保”,向地方党委、政府及其有关部门落实“党政同责”“一岗双责”的“大环保”转变;在工作对象上,从以监督企业为重点,向“督政”与“督企”并重转变;在工作手段上,从以环境影响评价制度为主,向环境影响评价、排污许可、“三线一单”等制度一起抓转变。

与此同时,还将探索如何明确和落实所有者、治理或修复者、行业管理者的“党政同责、一岗双责”的环境责任;探索分级环境事权财权的重构,强化跨区域流域治理,完善行政手段和市场手段、社会手段相结合的治理方式等。

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